PPPs para Iluminação Pública: Desafios e necessidades

Este artigo é uma sinopse dos debates, análises e contribuições havidas no âmbito da Reunião Estratégica nº 19 do Smart City Business Brazil Congress 2022, ocorrido na cidade de São Paulo no dia 26 de maio de 2022, denominada “PPPs para Iluminação Pública: Desafios e Necessidades”.

As duas grandes questões envolvidas durante o debate foram referentes a “Como ampliar o mercado de PPPs para Iluminação Pública?” e “Como incorporar elementos de Smart Cities (Cidades Inteligentes) nas PPPs?”. Foi consenso entre os participantes que existem diversos desafios quanto a estas perguntas, mas que os equipamentos de iluminação pública representam o ponto de partida para a transformação dos municípios brasileiros em Cidades Inteligentes.

Para a primeira pergunta, concluiu-se que uma maior ampliação do mercado de PPPs é possível a partir de algumas diretrizes chaves:

1. Capacitação das Equipes das Prefeituras: Um dos principais desafios identificados é a necessidade de capacitação das equipes das Prefeituras envolvidas nos processos de estruturação de novos projetos, e posterior gestão destes contratos. Pensar em iniciativas para uma disseminação mais eficaz do conhecimento de PPPs e Concessões entre os servidores públicos municipais é o primeiro passo para a expansão do mercado. Esta ação não irá apenas facilitar a estruturação de novos projetos, como também trazer maior segurança sobre a capacidade destas equipes na gestão dos contratos no longo prazo. O objetivo final desta iniciativa é dispor de um quadro técnico de servidores qualificados, que perpassa diferentes gestões municipais, assegurando a adequada prestação de serviços à população de forma perene. A existência de gestores capacitados irá trazer maior engajamento na estruturação dos projetos, assim como uma melhor governança na execução das diversas ações necessárias para desenvolvimento das PPPs.
2. Estruturação Independente de Novos Projetos: Está se tornando cada vez mais claro que a estruturação de novos projetos nos entes subnacionais, que contam com a participação de BNDES e Caixa, apresentam taxas de sucesso bem superiores a estruturações diretas pelas Prefeituras. A atuação destes agentes, de forma independente, traz um equilíbrio entre a necessidade local do município e o ponto de vista da iniciativa privada. A participação destes agentes estruturadores independentes também impacta diretamente na financiabilidade destes projetos junto às instituições financeiras, sendo possível destacar diversos financiamentos na modalidade de Project Finance já realizadas no setor, assim como recentes emissões de debêntures incentivadas de infraestrutura para iluminação pública. O modelo de estruturação de projetos via PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) perdeu muito espaço nos últimos anos, seja por sua baixa taxa de sucesso, assim como uma crescente atuação de BNDES e Caixa. Através de um PMI, o conflito de interesse inerente em que a própria iniciativa privada que será um futuro licitante deste projeto, elabora os estudos para a licitação, prejudica a independência e atenção dos estudos quanto ao contexto local. Diversos projetos desenvolvidos diretamente pelas Prefeituras não chegaram ao fim, seja por judicializações daqueles contrários ao projeto, ou por dificuldades no relacionamento junto a órgãos de controle, que se justifica, principalmente, pela inexperiência das equipes municipais em projetos desta modalidade, o que por fim traz um alto nível de insegurança para eventuais interessados.
3. Governança com Órgãos de Controle: A governança junto aos órgãos de controle (Tribunais de Conta e Ministério Público) é essencial para que a estruturação de um projeto chegue até o estágio de assinatura do contrato. Assim como nos entes municipais, os órgãos de controle podem vir a ter conhecimento limitado quanto aos conceitos de PPPs e Concessões, pois projetos deste tipo estão em estágio inicial de implantação de forma massificada nos municípios brasileiros. Isso reforça a importância de buscar alinhamentos prévios junto a esses órgãos, para apresentação preliminar do objetivo do projeto e os benefícios para o município. Esta iniciativa tende a trazer celeridade no cronograma do projeto quando da análise e aprovação pelos órgãos de controle, assim como facilitar eventuais processos judiciais relacionados ao projeto. O relacionamento com os órgãos de controle também deve ser avaliado durante a execução contratual, em que geralmente é a fase de atuação mais contínua por parte destas entidades. Neste ponto, é relevante reforçar as diferenças entre contratos de PPPs e contratações tradicionais, para que solicitações não aplicáveis nestes projetos não sejam requeridas, como solicitação de elaboração e atualização de plano de negócios, usualmente não previstos em Editais para PPPs de Iluminação Pública.
4. Maior Celeridade no Processo de Estruturação: A estruturação de novos projetos deve buscar meios de reduzir os prazos para desenvolvimento dos estudos, sem comprometimento quanto à qualidade do projeto. Considerando toda a complexidade envolvida, uma meta razoável é buscar a estruturação completa, até o leilão, em um prazo de 1 ano. Todos os fatores previamente mencionados são importantes para esta celeridade. Uma melhor capacitação dos servidores públicos, traz celeridade na análise e entendimento deste tipo de projeto. Uma boa governança junto aos órgãos de controle resulta em maior agilidade no processo de aprovação por estes órgãos, assim como na resolução de eventuais judicializações. Um importante ponto de atenção que deve ser considerado nestes projetos é a necessidade de aprovação de projetos de lei (exemplo: lei autorizativa da PPP) junto à câmara de vereadores, devido ao alto risco político inerente ao processo, que pode impactar nos prazos previstos. A padronização nos processos de estruturação, assim como na documentação elaborada (Estudos e Edital), tende a trazer impactos positivos para a expansão do setor, pela facilidade de replicação em outros municípios, assim como uma compreensão mais rápida pela iniciativa privada das regras contratuais de cada novo projeto.

Para a segunda questão, a utilização das PPPs de Iluminação Pública para incorporação de elementos de Smart Cities se mostra como a melhor solução para tornar o município uma Cidades Inteligente, principalmente tendo em vista a flexibilidade desta modalidade contratual frente a execuções diretas pelos entes públicos, tanto quanto a questões processuais como do ponto de vista de atualidade tecnológica. As principais conclusões neste tema foram:

1. Necessidade dos Municípios: O ponto de partida para a implantação de serviços de Smart Cities é entender a real necessidade do município. De forma recorrente, se escuta das Prefeituras o interesse em tornar o município uma Cidade Inteligente, mas, na prática, poucos sabem do que realmente se trata este conceito. É preciso que os gestores públicos tenham uma visão clara e objetiva sobre quais serviços devem ser implantados nas cidades, buscando iniciativas com impacto positivo na população. O elemento de Smart City a ser implementado deve ser pensado de ponta a ponta, desde a solução (software) até a execução final. Um sensor de bueiro, por exemplo, deve ter sua implementação avaliada em conjunto com a capacidade do município em dispor de uma equipe de limpeza preparada para receber a informação do sistema e executar preventivamente o serviço necessário.
2. Análise Experimental: Considerando as diversas incertezas quanto ao real efeito e necessidade de serviços de Smart Cities nos municípios, uma forma eficiente de melhor avaliar os resultados é implementar a solução de forma experimental em uma pequena parcela do município, como uma rua ou um bairro. E em caso de sucesso, considerar a ampliação para toda a cidade. Do ponto de vista nacional, também deve-se buscar, primeiro, testar iniciativas inovadoras em alguns municípios de forma limitada antes da ampliação para todo o Brasil, como forma de mitigar a implantação massificada de um modelo que não tenha sustentabilidade no longo prazo.
3. Fonte de Financiamento: O principal fator que afeta a viabilidade da implementação de iniciativas de Smart Cities é a capacidade de financiamento pelos entes públicos. Uma grande discussão irá residir em qual forma de custeio destes serviços. A Contribuição de Iluminação Pública (CIP) que traz enorme atratividade para o setor, tendo em vista seu fluxo de recebíveis, não se apresenta atualmente como uma solução juridicamente segura para utilização no financiamento de soluções de Smart Cities. A solução mais direta, que traria a devida segurança jurídica, é alterar a Constituição Federal de modo a permitir o uso da CIP para iniciativas de Smart Cities, além do atual custeio dos serviços de iluminação pública. A utilização de outras fontes de recursos traz diversas limitações, tendo em vista as restrições orçamentárias identificadas nos municípios, e riscos jurídicos quanto à vinculação de alguns recebíveis, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para soluções de Smart Cities. Um ponto de atenção é falta de padronização no entendimento de órgãos de controle, procuradorias dos municípios e demais entidades, quanto à forma e aplicação de fontes de financiamento para Smart Cities, sendo necessário uma uniformização a nível nacional.
4. Flexibilidades nos Contratos de PPPs: Os Contratos de PPPs de Iluminação Pública podem ser um caminho para a incorporação de elementos de Smart Cities nos municípios, mas para isso é importante que os Contratos tenham regras claras e flexíveis. Isso irá permitir que alterações futuras não sejam inviabilizadas pela complexidade de entendimento entre as partes sobre como incorporar estes serviços na PPP. Algumas soluções iniciais seriam: (i) definição de potenciais serviços como parte do objeto do Contrato; (ii) apontar quais as necessidades do município; (iii) e possíveis formas de financiamento. A previsão de regras rígidas para exploração de receitas acessórias em alguns contratos de PPPs está inviabilizando sua efetiva implementação em contratos vigentes.

Elaborado por:

• Antonio Alvarenga – Gerente Sênior da EY para Corporate Finance, Governo e Infraestrutura

Participaram da Reunião Estratégica e colaboraram para esse artigo::

• Alexandre Calé Tereso – Diretor da Smart Luz)
• Antônio José da Cruz Júnior Magalhães – Diretor de Iluminação Pública de Salvador BA
• Denis Naressi – CEO da Exati Tecnologia
• Fábio Schmith Velloso – Gerente Executivo da Gerência Nacional de Desestatizaçao, Parcerias e Serviços Especiais Caixa
• Lincoln Brando – Gerente de Infraestrutura Pública do BNDES
• Marcus Cunha – Diretor Comercial e Operações da Engie Brasil
• Miguel Noronha – Presidente da Brasil IP
• Raul Borelli – Sócio da Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques, Sociedade de Advogados